引言
国有资本投资运营集团（以下简称“国投”）作为各地经济发展的关键力量，当前大都面临“债务沉重”与“经营低效”的双重挑战。如何突破市场化改革与风险控制的平衡之困，正是国企尤其是国投城投类企业面临的现实问题。本文深入剖析了国投面临的四大困境：经营效率低下、债务风险累积、治理结构复杂化以及管理者保守倾向，并提出了一套系统性的改善方案，旨在探寻一条既能“保证不出问题”又能实现“市场化运营”的平衡发展道路，为国有投资运营集团的改革提供务实可行的思路。
一、当前困境的深度诊断：形式与实质的背离
国投作为中国经济的重要支柱，其现状真实反映了体制性痛点与机制性梗阻。这些企业表面上规模庞大、产业众多、规则完善，但核心问题在于形式与实质的严重背离，造成了资源错配与发展动能衰减。
（一）经营效率低下与流程复杂化
许多集团内部流程看似规范严谨，实则成为效率枷锁。投资决策需经数个审批环节，跨越党委会、董事会、经营层等多主体，形成过度防御性内部控制文化。流程完整性与合规性被过度强调，超越经营效益本身，导致企业资产收益率持续低位徘徊。
（二）债务累积与盈利不足的恶性循环
城投类企业普遍背负沉重债务，根源在于长期承担政策性、战略性投资任务，这些项目社会效益优先，经济效益滞后甚至缺失。同时，经营效率低下使企业自身造血功能不足，只能不断负债维持运转，债务雪球越滚越大，利息负担日益沉重，进一步挤压经营利润空间，形成恶性循环。
（三）治理结构的形式化与决策空转
现代企业制度要求形成的党委会、董事会、经营会治理架构，无论制度层面还是监管层面，形式上可以说都非常清晰，但在实际运作中仅凭一个“其他重要事项”却造成边界不清、权责模糊。要么董事会过度介入微观经营，要么党委会与董事会职能交叉，导致决策效率低下。会议泛滥但“议而不决、决而不行、行而无果”成常态，内部规则制度要么脱离实际，要么相互矛盾，执行成本极高，沦为形式主义。
因为风声鹤唳，就会导致层层加码，层层加码又有可能导致决策分歧。有一家国企，业务部门在采购合同中约定，交付成果须经董事会审议通过后方可付款。但在实际验收时，董事会认为该事项不属于其审议范围，因而未作决议；财务部则坚持按合同执行，拒绝签字付款。各方就此僵持不下，问题久拖不决，成果交付已逾两年，却在形式主义的“各司其职”中始终未能解决。
（四）管理者自卫优先与变革畏惧
在监督力度加大的环境下，管理者“自卫自保”优先，变革与创新担当成高风险行为。严格追责制度、频繁巡视审计及简单化的“终身问责”，使管理者倾向于保守经营策略，遵循既定流程、避免个人决策、放弃高收益创新项目，“但求无过”心态抑制企业活力与创造力。
深层次看，这些问题本质在于多重目标失衡与扭曲。国投既要承担政府战略实施工具角色，又要实现市场化经营效益；既要保持社会大局稳定，又要推动改革创新。在相互矛盾的目标中，企业失去明确方向感，陷入困境。唯有直面根本性矛盾，才能找到解决之道。
二、治理结构与决策机制的重构：从“形式合规”到“实质效能”
国投要突破困境，首要是对治理结构和决策机制进行彻底重构，实现从“形式合规”到“实质效能”的根本转变，打破低效流程壁垒，建立更具韧性和适应性的治理体系。
（一）建立差异化的分类治理模型
“一刀切”治理模式是效率低下的重要原因。改革第一步是对企业科学分类，根据不同业务特点设计差异化治理模式。上海国资委“四类一层”监管企业分类改革经验值得借鉴，具体而言：
1.战略核心类业务：关系区域重大战略和城市基础运行的业务，如城市建设、公共事业等，应坚持党委会在决策中的核心地位，确保战略方向与政府要求高度一致，同时给经营层更多执行自主权。
2.市场竞争类业务：完全市场化的投资和运营业务，应充分授权董事会和经营层，缩短决策链条，建立快速响应市场变化的机制，可借鉴珠海香山控股集团专业化平台公司市场化运作模式。
3.科技创新类业务：针对三大先导产业和战略性新兴产业，可参考上海“科创层”企业经验，给予特殊政策支持和宽松容错空间，这类业务需不同治理节奏和风险承受能力。
（二）构建“决策清单”明晰权责
边界针对党委会、董事会、经营会职责交叉导致的决策效率低下问题，可引入“决策清单”管理模式，明确各治理主体具体权责边界。淮安市交投集团“两书一协议”改革实践提供参考，具体措施包括：
1.党委会决策事项清单：聚焦“把方向、管大局、保落实”，明确党委会讨论审议重大事项范围，侧重战略方向、干部任免、监督问责等核心事项，避免过度介入具体业务决策。
2.董事会决策事项清单：明确董事会在企业战略规划、重大投资、风险管理等方面的决策权限，同时强化董事专业能力建设，特别是外部董事作用发挥，走出化形式的怪圈。
3.经营层授权清单：列出董事会向经营层授权事项，尤其是日常经营决策权限，确保经营层有足够空间开展业务。通过“清单式”管理，可有效避免决策空转和重复审议，提高决策效率。
（三）打造敏捷型协同监管体系
面对多重监督，国投应主动构建协同高效的敏捷监管体系。核心是整合监督职能，形成合力，避免多头检查、重复监督，具体方法包括：
1.建立“大监督”平台 ：整合纪检、审计、风控、合规、巡察等监督力量，建立信息共享、结果互认的协同机制，可借鉴海南省“综合查一次”改革，编制统一监管执法事项目录清单，减少对企业正常经营的影响。
2.实施风险导向的精准监管 ：改变传统全面检查模式，采用基于风险评估的精准监管，推动监管从“被动型、约束性”向“监管与服务并重”的主动型、赋能型转变，如上海市国资委的做法。
3.推行“亮码检查”智慧监管 ：利用数字化手段对监管事项编码管理，实现全程留痕、规范透明，避免随意检查和监督扩权。
（四）优化组织架构与人员配置
组织臃肿、层级过多是国企效率低下的典型病症，可借鉴樟树市国资中心“六定”改革经验，构建精简高效的组织体系，具体而言：
1.压缩管理层级 ：推行“扁平化+ 小总部 + 大基层”组织模式，通过改革核减内设机构和岗位编制。
2.差异化组织设计 ：根据企业不同类型和发展阶段，设计不同组织架构，竞争类企业应更扁平灵活，功能类企业可适当规范统一。
3.精益职能部门配置 ：严格控制职能部门规模和职数，通过科学测算，精简管理层和中层人员，大幅降低人员数量，提升职业化履职水平。
表：国投集团治理结构优化对比
通过以上四个方面的系统重构，促进国有投资运营集团能够从根本上解决治理形式化、决策低效化的问题，为市场化运营奠定坚实的制度基础。
三、市场化运营与创新机制建设：从“行政化管理”到“价值创造”
治理结构重构为国有投资运营集团提供制度基础，而活力释放来自于全方位的市场化运营机制建设。市场化不是简单放松管制，而是建立以价值创造为核心、以绩效为导向的经营管理系统，让企业在守住风险底线的同时焕发创新活力。
（一）建立以资本运营为核心的国有资本流动机制
传统国投重资产、轻流动，导致大量资本沉淀在低效业务中。市场化运营的首要任务是建立灵活高效的资本流动机制，实现国有资本的优化配置和价值提升，具体措施包括：
1.构建基金投资矩阵 ：以上海静安资本“政府引导基金+直投+市场化”模式为例，形成百亿投资矩阵，聚焦战略性新兴产业和未来产业投资与培育，撬动社会资本，提高投资效率。
2.创新资产证券化路径 ：针对存量资产，特别是基础设施、公共服务类资产，通过REITs、ABS等工具实现证券化，盘活沉淀资产，释放流动性，降低负债压力，上海国资推动的科创S基金是创新尝试，旨在形成科创投资的资本接力机制。
3.实施主动型市值管理 ：对于控股上市公司，借鉴上海国资委市值管理绩效水平评价体系3.0 版，通过“战略持股+市值管理”组合拳，助推国有控股上市公司价值提升，上海国有控股上市公司股价总市值同比增长显著体现了市值管理成效。
（二）打造基于产业生态的协同发展模式
国有投资运营集团旗下产业众多，若能有效整合，可从劣势转变为优势，关键是打破各业务板块壁垒，构建协同共生的产业生态系统，具体方法包括：
1.构建“组合拳”式业务架构 ：学习珠海香洲区“6+1”国企方阵经验，通过战略性重组与专业化整合，组建核心平台公司，搭建主业清晰、分工明确的一级企业集团，形成功能互补、协同发展的格局。
2.建立内部协同激励机制 ：设计跨业务单元的协同评价体系，将内部协同成效纳入绩效考核，鼓励各子公司之间客户共享、资源互通、能力互补。
3.打造开放创新平台 ：如正方集团与正菱控股发布的应用场景机会清单，涵盖数字化平台、无人系统集成、人工智能等类别，通过开放场景吸引内外创新资源。
（三）创新人才发展与激励约束机制
人才是市场化运营的核心要素，国有投资运营集团必须打破传统人事管理桎梏，建立与现代企业竞争要求相匹配的人才机制。某国投集团“三化”建设提供有益借鉴：
1.专业化素养提升：开展针对性专题培训，采用“内部自训”与“外聘专家”相结合方式，开展投融资创新、重大工程项目管理、合规风控等专业培训，同时推行轮岗锻炼，培养复合型人才。
2.职业化规范塑造：每年组织编制《管理制度汇编》，修订优化内部管理制度，由中层干部牵头对核心业务进行全流程梳理，形成《公司重点工作指导手册》。
3.事业化追求引领：制定攻坚行动实施方案，由中层干部带头领题破题，将攻坚成果、创新成效纳入绩效考核与评优评先体系，通过强化绩效分配、工资晋升倾斜等政策，让“敢担当、能攻坚”的干部在政治、经济和发展上受益。
（四）完善差异化薪酬与绩效管理体系
在激励机制方面，国投亟需打破“大锅饭”现象，建立与价值贡献紧密挂钩的差异化薪酬体系：
1.绩效薪酬主导模式：推行“基本薪酬 + 绩效薪酬”模式，大幅提升绩效占比，并与营收、利润、安全生产等多项指标挂钩。
2.长周期激励机制：针对战新产业培育等长期性业务，实施分赛道、长周期里程碑考核，如上海国资委在支持战新产业发展政策中的相关措施。
3.精准化考核评价：坚持业绩导向，“一企一策”制定年度目标任务，建立“核心指标、重点指标和支撑指标”三大指标体系，常态化开展适岗评价，实行末等调整、不胜任退出。
（五）构建基于数据驱动的现代风控体系
市场化运营不是盲目冒险，而是在有效的风险管控边界内大胆创新。国有投资运营集团需要建立与现代企业相适应的风控体系：
1.差异化风险容忍度：根据业务类型设定不同风险容忍度，特别是对科创投资类业务，给予更高风险容忍空间，建立“容错清单”和“负面清单”，明确创新活动中可宽容条件和情形。
2.智能风控系统：利用大数据、人工智能等技术手段，建立覆盖全业务链条的智能风控系统，实现风险实时监测、预警和干预，变事后处理为事前预防。
3.合规管理集成：将合规要求嵌入业务流程，实现“合规于业务之中”，而非“业务屈从于合规之下”。
总之，国投需要通过市场化机制建设，在保证风险可控的前提下，最大限度地释放经营活力，实现从“行政化管理”到“价值创造”的根本转变。
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